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國外扶貧立法模式評析與中國的路徑選擇

來源:《國外社會科學》2020年第6期2020-12-18 09:29

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  作者:北京市法學會《法學雜志》副編審 劉宇瓊;中國社會科學院社會發展戰略研究院“創新工程”首席研究員,國家治理研究室主任 余少祥

  內容摘要:2020年后,我國現行標準下的絕對貧困人口不再存在,但相對貧困問題會凸顯并長期存在,因此扶貧工作永遠在路上。扶貧立法是我國轉變扶貧方式的必由之路, 也是實施依法治國基本方略的必然要求。可借鑒英國、法國、德國、美國、日本等國家扶貧立法的經驗。我國扶貧立法最理想的途徑是進入全國人大常委會立法規劃,立法的重心應是開發式扶貧,而非保障式扶貧。同時,推進政府、社會和市場各司其職、共同作用。扶貧的路徑是振興和開發落后地區,推進精準扶貧與區域開發相結合,保障扶貧資金并對其進行監管,注重扶貧法與其他法規的銜接。

  在國際上,對于貧困工作的研究經歷了經濟學視角的基本需要、社會學視角的社會排斥、發展學視角的能力貧困和政治學視角的權利剝奪的演進過程,貧困問題已經發展成一個復合、動態、多維的概念系統。因此,貧困的本質內涵是一個不斷探索、不斷豐富的過程,包括收入貧困、發展能力貧困、權利貧困等。扶貧是世界性難題,也是人類永恒追求的主題。在國外,沒有與我國對應的嚴格意義上的“扶貧”概念,通常使用“反貧困”(anti-poverty)或“減貧”(poverty reduction)概念。扶貧不是中國特有的政策,而是一項國際性事業。2000年9月,189個國家在聯合國千年峰會上發表《千年宣言》,確立的第一項共同目標是“消除極端貧困和饑餓”,說明扶貧早就成為全人類的共識。

  一、扶貧立法:后脫貧時代的必由之路

  1.我國后脫貧時代的貧困問題

  我國即將進入后脫貧時代。根據黨中央的部署,我國從2016年開始全面實施精準扶貧戰略,以確保建檔立卡貧困人口到2020年全部脫貧。貧困人口已從2012年底的9899萬人減到2019年底的551萬人,貧困發生率由10.2%降至0.6%,區域性整體貧困基本得到解決。2020年3月6日,習近平總書記在全國決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出,“我國脫貧攻堅取得決定性成就”,“脫貧攻堅目標任務接近完成”,要認真“分析當前形勢,克服新冠肺炎疫情影響,凝心聚力打贏脫貧攻堅戰,確保如期完成脫貧攻堅目標任務,確保全面建成小康社會”。由此可見,我國將整體進入后脫貧時代。

  后脫貧時代面臨的主要問題是相對貧困。進入后脫貧時代,只是表明我國現行標準下的貧困人口不再存在,并不意味著貧困問題真正消失。一方面,已經脫貧的貧困人口仍有可能返貧;另一方面,相對貧困問題將會凸顯且長期存在。因此,扶貧工作永遠在路上。從發達國家情況看,針對相對貧困主要是救助式扶貧,即對最低保障標準以下的貧困人口以家庭為單位提供補助,維持其最低生活水平,是“輸血”式扶貧,更多地關注其生存權。在世界各國的反貧困實踐中,救助式扶貧“扮演了重要角色”,被認為是兜底貧困的安全網。如肯沃西通過對美國、英國、法國等15個國家1960—1991年的數據進行分析, 認為社會保險政策在減貧方面的作用十分突出。卡塞克研究了社會保障政策在南非發揮的作用, 認為其社會救助在防止和減少貧困、不平等方面發揮了重要功能。因此,很多國家都是雙管齊下,一手抓區域開發和扶貧開發,一手抓社會保障,在反社會貧困中“實現扶貧與社會保障制度的融合”。

  2.我國扶貧立法的困境

  長期以來,我國扶貧主要是依靠政策而非法律調整,而且一直處于變化之中,“正是出于這個原因,從法律角度探討扶貧問題的成果數量較少”。據統計,與扶貧有關的中央層面的政策法規和司法解釋“合計353部,包括行政法規29部,司法解釋3部,部門規章278部,團體規定27部,行業規定16部”。可以看出,我國至今還沒有專門的扶貧立法,從法律層面推動扶貧工作的長效化、常態化。事實上,早在2004年就提出過《扶貧法》議案,但至今未能出臺。因此,我國“對扶貧開發行為的性質定位、開發對象、開發主體、開發類別、開發模式等權利義務、法律責任都沒有明確的法律依據和界定”。正因為如此,“貧困的法律治理作為一個相對獨立的交叉研究主題雖然重要,但并沒有得到與其重要性相稱的全面而深入的研究”。

  從全國人大立法角度看,我國扶貧工作在法治建設方面存在不足,整體立法欠缺,主要表現是:沒有一部穩定的、支架性的《扶貧法》或《反貧困法》出臺,“法律機制不健全,具體執行機關的職責劃分不明確,監督、問責機制設置不足,欠缺完善的申訴制度等;普法工作不到位,部分貧困地區群眾和公務人員法治觀念仍然較差”,等等。由于法律規定缺失,在農村扶貧開發中,扶貧資金的監管存在著很多隱患和漏洞,導致扶貧資金的投放出現問題,扶貧資金的使用效率降低。不僅如此,扶貧領域的形式主義也是屢禁不止,腐敗和官僚主義問題一直存在。2019年,中紀委發文對三大攻堅戰中“亂拍板、亂作為,瞞報、謊報,消極應付,辦事效率低”等12類突出問題提出了嚴肅批評。僅中紀委、國家監察委網站就通報全國各地扶貧領域腐敗和作風問題典型案例44起,涉案人員近百人。

  3.我國扶貧立法的必然性分析

  扶貧立法是依法治國的應有之義。依法治國是黨領導全國人民治理國家的基本方略。2018年8月,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出,“依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體,關鍵在于黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政”,“要善于運用制度和法律治理國家,提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。在扶貧領域,公平公正是前提,法治建設是基礎,各級政府必須強化依法行政,以法治手段保障群眾根本利益,這是我國轉變扶貧方式的必由之路, 也是實施“依法治國”基本方略的內在要求。一方面,扶貧立法是“社會治理現代化的必然要求、正確處理各種矛盾的有效手段、依法行政的應有之義”;另一方面,反貧困戰略目標和價值實現要求我們將反貧困事業納入法治化的軌道,這也是依法治國的具體體現和國際扶貧的發展趨勢。

  扶貧立法是治理相對貧困的必然要求。2020年之后,盡管現行標準下的絕對貧困問題不再存在,但“由于中國的經濟社會發展不平衡將在一定時期內長期存在,相對貧困問題將是絕對狀態”,新時期的扶貧開發“不僅是對貧困人口進行補助,更是為其提供發展權利、發展機會、發展條件、發展期待”。因此,建立一套健全的法律制度和監督制約機制,是后脫貧時代貧困治理的必然之舉,“有利于提高政府工作人員的自我約束力、保護貧困者的合法權益”。一直以來,我國扶貧工作中既有很多經驗可以總結,也有很多教訓值得汲取。由于立法不完善,權力濫用和資金監管等問題在扶貧工作過程中屢屢出現,從學者對325起典型案例的綜合分析看,“扶貧領域不正之風和腐敗問題點多面廣,直接侵害困難群眾切身利益,啃食他們的獲得感”。在新時期相對貧困治理中,建立以法律為主導的扶貧體系,“運用法律的規范、導向、保護、制約等功能,可以有效地規范扶貧中的各項行為”。

  扶貧立法需要總結和借鑒國內外的成功經驗。扶貧立法是一項復雜的系統工程,既要有前瞻性和預見性,又要全面總結國內外的成功經驗。在過去的實踐中,我國“由政府主導的大規模開發式扶貧戰略成效顯著”,將“經扶貧實踐證明適用的、有效的、成熟的扶貧政策進行政策法律化,既是我國立法傳統的體現,也是當前扶貧攻堅的需要”。目前,除了中央層面的政策法規,我國還有12個省區制訂了地方法規,將這些成熟政策與經驗法治化,可以使扶貧工作更具穩定性和持續性。此外,我們還可以借鑒國外有益立法經驗,為我國的貧困治理提供參考。在一些發達國家,貧困治理都是立法先行。比如,在社會組織參與扶貧方面,很多國家都有完善的社會組織法律法規;在推進教育扶貧方面,注重通過立法,“構建長效扶貧機制、設立教育優先區、鼓勵多元主體共同參與和完善監管制度”;在農業合作組織方面,“其法律法規、治理結構、管理制度、政策支持、運作模式等比較成熟, 在推進農業現代化和助力貧困人口脫貧方面發揮了極其重要的作用”,這些都值得研究和借鑒。

  二、國外扶貧立法模式評析

  1.英國扶貧立法的演進及其特色

  (1)英國保障式扶貧立法的發展歷程。英國是世界上最早實行社會保障立法的國家。1349年,國王愛德華三世頒布的有關弱勢群體救濟的法令、1531年亨利八世又頒布的“救濟”法令、1601年《伊麗莎白濟貧法》、1795年的“斯賓漢蘭法案”和1834年的新《濟貧法》,都是較早的社會保障法規。19世紀后期,以古斯塔夫·施穆勒等為代表的“費邊社會主義者”主張通過立法實現社會改良,擴大政府權力保障人民生活。1908年,英國議會在此基礎上頒布《老年退休金法案》,以人道主義方式確立老年人退休金。1909年,英國政府成立“濟貧法皇家委員會”,采納了費邊社著名領導人韋伯夫人簽名的“少數派報告”,提出將社會救濟與社會保險結合起來。從此實行了三百多年的“濟貧法”宣告終結,英國開始走向扶貧立法的新時期。兩次世界大戰期間,英國的社會保障立法有所趨緩。第二次世界大戰后,工黨政府采納了貝弗里奇的主張,頒布了一系列社會保障法令,包括《家庭津貼法》《兒童津貼法》《國民救濟法》等,還專門制訂了《國民保險部法》,使英國的社會保障法律體系逐步完善,并呈現向現代福利國家過渡的特征。1944年綜合性的《國家保險法案》(National Insurance Law)的出臺和1948年《國家救助法案》(National Assistance Act)的誕生,標志著英國反社會貧困的保障式法律制度走向成熟和完備。

  (2)英國發展式扶貧立法特點。英國是高福利國家,注重對貧困人口的發展式幫扶,其扶貧立法有兩大鮮明特點:一方面,在貧困線劃定上,采取中位數算法,保障的是發展權而不僅僅是生存權;另一方面,英國“有眾多貧困標準確定機制,能夠讓各種各樣貧困人口總能受到幫助,過上有尊嚴的生活”。以教育扶貧為例,在學前教育階段, 英國對于貧困兒童實施了大量的扶貧政策。其中,2003年頒布的《每個孩子都重要:為了孩子的變化》綠皮書和2004年的《兒童法》提出了關于處境不利地區兒童培養、教育和服務的計劃,目的是縮小貧困家庭兒童與其他兒童的差距。在基礎教育階段, 英國政府在20世紀末采取了“教育行動區計劃”,“通過對貧困落后地區的薄弱學校進行教育管理權利的轉移,吸引其他主體參與學校管理,借助成功經驗提高這些薄弱學校的辦學效率”,從1998年批準第一批“教育行動區”,到2001年為止已經成功建立了73個教育行動區。2010年,英國出臺《兒童扶貧法案》,設定了兒童扶貧目標,規定政府每年必須向國會報告2020年目標的實施進度、措施及衡量標準。因此,英國除了重視扶貧立法以外,每個立法背后又有詳盡的輔助規定,而且十分強調立法后效果評估,即對扶貧成效進行績效考核,以避免這些立法成為束之高閣的“僵尸法”。

  2.法國扶貧立法的演進及其特色

  (1)法國保障式扶貧立法的發展歷程。法國扶貧制度歷史悠久,發展較為完善,其突出特征是強調公平原則和受保護人的平等權利。18世紀法國大革命時期,以伏爾泰、盧梭等為代表的著名學者,倡導“自由、平等、博愛”和“主權在民”等思想,在政治、社會領域引起巨大變革,在扶貧領域就是“以人為本”,將保障性扶貧確定為公民的基本權利和國家對公民的應盡義務。1850年6月,法國政府發布《公共救濟與預防法》,決定建立全國退休金管理局,對退休者及弱勢群體的生活予以公共救濟,這是保障式扶貧的早期萌芽。1898年,政府頒布《工傷保險條例》,規定雇主要對受傷的雇員承擔補償責任。法國現代社會保障體制創建于1945年。當時以戴高樂為首的法國臨時政府派專人研究和整理法國存在已久的各種社會福利制度,在此基礎上創建了戰后的社會福利制度。此后雖歷經修改,但變化不大。1954年,在借鑒英國和德國模式的基礎上,法國國民議會通過《社會保障法》,標志著法國社會保障制度已走向制度化、法制化的軌道。

  (2)法國開發式扶貧立法特點。除了保障性扶貧之外,法國也有開發式扶貧,但所有發達國家包括法國的開發式扶貧,都比不上中國20世紀80年代以來扶貧開發的廣度、深度和力度,其可資借鑒之處與英國一樣,也是立法先行,而且法制完善。比如,為了最大限度地發揮農業保險的扶貧作用, 法國農險扶貧體系“不論是在穩定農民收入、保障農民生活方面還是提高農民預期等方面都能產生有效的扶貧效應”,同時“政府加以法律政策的輔助”,“將整個體系變得更加完善, 并且使農險扶貧效應得到了進一步地放大”。仍以教育扶貧為例,法國政府頒布了一系列法規,促進邊遠貧困地區的教育發展,扶持貧困群體,促進教育公平。針對那些學習有困難的兒童,尤其是貧困家庭的兒童,法國政府于2005年通過《學校未來的導向與綱要法》,對確定有學習困難的兒童給予特殊幫助。馬克龍政府上臺后,提出一項“扶貧計劃”(Plan Pauvreté),內容涉及在公立學校提供免費早餐,將義務教育年限由16歲提高至18歲,提供培訓和就業機會, 幫助學生獲得文憑或資格證書等。同時,增加貧困學區教學資源,提高貧困學區教師待遇,大大提升了貧困人口的能力,減少了貧困發生率。

  3.德國扶貧立法的演進及其特色

  (1)德國保障式扶貧立法的發展歷程。德國是現代社會保險制度的發源地。1881年,在首相俾斯麥的倡議下,德皇威廉一世頒布了建立社會保險的文告,提出解決社會問題不能僅靠鎮壓社會民主主義的不法行為,而是要積極地促進工人福利,給予貧困群體更大的安全感和更多的支持。1883年,德國議會批準了世界上第一部社會保險法《疾病保險法》,并于1884年和1889年相繼頒布了《工傷事故保險法》和《老年與殘疾強制保險法》,開啟了社會保險法律化的新歷程。實際上,早在1871年,俾斯麥在給伊尊·普立茲伯爵的一封信中,即表達了這樣的治理理念:生產、交易及價格諸關系中,對于具有正當理由的勞動階級的要求,只要在能與國家利害相調和的范圍內,政府應通過立法及行政手段予以滿足。俾斯麥的社會保險立法開創了通過社會保險減貧的先河,用他自己的話來說,是在恢復帝國健康的菜料中“加幾滴社會主義的油”。由于此項立法主要為窮人和弱勢群體提供生活保障,因此被一些人譏刺為“俾斯麥先生的社會主義”。

  (2)德國開發式扶貧立法特點。在歷史上,德國通過投資教育和人力資源改變落后狀態,取得經濟、社會發展和反貧困的巨大成功。兩德合并后,為了縮小東西部地區差異和各州之間因地域和經濟條件造成的發展差異,德國的扶貧政策包含三個原則:一是對貧困地區實行投資補貼;二是對生產性基礎建設國家進行投資補貼;三是對貧困地區高技術職業崗位進行補貼。通過《聯邦基本法》《聯邦財政平衡法》《聯邦空間布局法》《聯邦改善區域結構共同任務法》等,德國對經濟不發達地區的開發進行傾斜扶持。德國的財政體制分為聯邦、州、地方三級,根據《聯邦財政平衡法》等規定,聯邦和州需各出資50%對貧困落后的東部地區經濟開發實施傾斜補貼,以縮小地區發展差距。此外,德國還通過《合作社法》規定“合作社的法定審計制度”,對農村地區發展進行扶持;通過失業救助改革,建立激勵性就業扶貧機制。其中影響最大的是2005年1月哈茨IV法案改革,目的是鼓勵失業者重新進入勞動力市場,縮短失業持續時間,提速就業流程。該項改革使德國從“歐洲病夫”一躍成為歐洲經濟的引擎,在其他國家還深陷危機之時,德國經濟取得了近乎一枝獨秀的表現。

  4.美國扶貧立法的演進及其特色

  (1)美國保障性扶貧立法的發展歷程。美國早期主要采用《伊麗莎白濟貧法》解決弱勢群體保障問題。19世紀以后,美國防止貧困會社和慈善組織會社等相繼出現,但其工作倫理仍是當時十分流行的加爾文主義哲學和社會達爾文主義。之后,美國的社會保障立法發生了質的變化。1929年,經濟危機爆發,美國失業和貧困成為社會首要問題。1933—1939年,聯邦政府推出了一系列社會保障措施,開創了福利國家制度的新時期。杜魯門執政時期的反貧困法案主要是1946年的《就業法》,同時改革住房保障制度,建立國家健康保險制度,發展醫療保健,增加聯邦政府對州政府的教育援助等。60年代以后,約翰遜總統提出“向貧困宣戰”,先后頒布《公共福利修正案》《經濟機會法》實施和監管一系列以社區為單位的反貧困項目。此后,又頒布了《人力開發和培訓法案》《就業與培訓綜合法案》《勞動力投資法案》《復蘇法案》等扶持貧困家庭法案。90年代以后,為改變貧困人口不愿工作形成的福利依賴,頒布實施了《個人責任和工作機會協調法》,被贊譽為“最成功的福利改革”,其推出的所得稅抵免措施,旨在鼓勵低收入家庭通過工作經營等途徑創造財富,擺脫貧困。克林頓執政時期,鼓勵社區和居民、商人、社會組織合作,共同解決發展中的難題,這些都產生了較好的效果。

  (2)美國開發式扶貧立法的特點。經過多年的演變和發展,美國目前已形成了“以保障性福利減貧項目為主,區域開發政策為輔,政府、企業和社會組織廣泛參與,覆蓋重點區域和重點人群的綜合減貧政策體系”。以教育扶貧為例,美國“建立了從學前教育、基礎教育到高等教育的完善的精準教育扶貧體系”。1965年的《開端計劃法案》、1995年的《早期開端計劃法案》、2002年的《不讓一個孩子掉隊法案》和2007年《開端計劃入學準備法案》都是保護弱勢群體學生的平等擇校權, 要求政府采取措施解決弱勢群體兒童與其他兒童的教育差距。以農村扶貧為例,“扶貧款撥多少撥給誰都有法律化的定量定性標準,可以有效防止部門和個人以權謀私”。早在1933年5月羅斯福政府就通過了《麻梭淺灘與田納西流域開發法》和《農業調整法》。到了60年代,又相繼頒布《地區再開發法》《聯邦受援區和受援社區計劃》等法案,包括1972年的《農村發展法》,“保證了經濟開發的長期性與穩定性”。1996年和2002年,分別出臺《聯邦農業完善和改革法》和《農場安全與鄉村投資法》,進一步擴大補貼范圍,促進了美國農業的穩定發展。

  5.日本扶貧立法的演進及其特色

  (1)日本保障式扶貧立法的發展歷程。日本在1868年明治維新后開始學習德國等國家建立社會救助、社會保險制度,日本社會保障制度形成于20世紀20年代,但真正得到長足發展是在二戰以后。這一時期,日本先后頒布了《社會保障制度審議會設置法》《生活保護法》《失業保險法》等法規,1959年又頒布了《國民健康保險法》,到1961年基本完成了“全民皆年金、皆保險”的社會保險制度體系。70年代以后,日本又制訂了《雇傭保險法》《老人保健法》,修訂《國民健康保險法》《厚生年金法》。同時,頒布了僅對特殊群體適用的《船員保險法》《私立學校教職員共濟組合法》等制度規范,對貧困者的扶助從現金援助轉向實物援助,后又轉為陪伴式支援的綜合咨詢服務。進入21世紀以后,日本政府先后提出“生活保護支援自立計劃”(2005)、“擺脫生活貧困實現經濟成長的戰略”(2010),2014年修正了《生活保護法》,并提出《生活貧困者自立支援法案》,2015年正式確立“生活貧困者自立支援制度”。為了實現老年人再就業,日本還制定了《高齡雇用安定法》《雇傭保險法修正案》等,建立了十分完善的最低生活保障、公共年薪、健康保險、社會救助、社會福利以及勞動保險制度。

  (2)日本開發式扶貧立法。日本開發式扶貧的重點也是振興落后地區,出臺有效的區域經濟政策與產業政策,推動貧困地區的經濟發展。以北海道開發為例,1950 年, 日本年頒布《北海道開發法》,建立北海道開發廳和北海道開發局,形成了中央直轄、地方輔助的開發體制。1952 年至今,日本共實施了七期北海道綜合開發計劃,形成了完整的規劃體系,并與日本的全國性開發規劃相配套,保障了北海道綜合開發的順利進行。為了鼓勵農業生產,日本出臺《農業基本法》,規定政府給予農民大量補貼,并對農產品的收購價格進行保障。之后,還頒布了《農促法》,鼓勵農民發展成為新型的農業經營體。1970年,《農地法》鼓勵土地流轉和自主經營戶進行農業活動。同時,日本頒布了《農業保險法》《農業災害補償法》等,并逐步完善了農業保險制度。迄今為止,“日本形成了以《農業基本法》為核心的200多個完善的農業法律法規體系”。在教育方面,日本從20世紀初就開始采取措施解決貧困兒童接受教育問題,通過設立特殊尋常小學校為貧困兒童提供免費教育。1990年,日本在《修訂小學校令》中提出四年制的免費義務教育,通過《市、町、村小學教育國庫補助法》,由國家補助地方辦學經費, 減輕學生負擔,為教育扶貧奠定了重要基礎。

  6.其他國家和地區扶貧立法及其特色

  (1)印度扶貧立法情況。印度對貧困的認知包括三個維度:一是傳統意義的經濟貧困;二是缺乏正常的能力,如不識字或營養嚴重缺乏;三是知識貧困,即教育水平低下,獲取吸收交流的知識途徑匱乏。這種多維貧困指數包括健康、教育和生活水平,也是印度扶貧的目標。以經濟扶貧為例,2006年印度《國家農村雇傭保證法案》是扶貧立法的基石,被譽為印度邁向福利國家的第一步。法案保證農村家庭人均每天得到最低60盧比的生活費和每年100天的勞動時間。如果不能提供勞動機會,政府將提供最低60盧比生活費作為補償。印度還十分注意對外資的有效利用, 把國際援助多集中用于貧困地區農業新技術開發和農村基礎設施建設, 為貧困地區農業的發展奠定了基礎。同時,政府通過實施有效的勞動力市場項目,使貧困人口直接獲益。目前,印度的勞動力市場項目占到了社會保障支出的近40%, “為印度的農村勞動力特別是貧困人口和婦女提供了工作機會, 受益群體累計超過5.06億人”。

  (2)巴西和墨西哥扶貧立法情況。巴西自2003年以來,一直將扶貧減困作為工作重點,不斷加大社會項目投入,“七年間使2000萬人擺脫絕對貧困,3100萬人進入中產階層,提前實現了聯合國的千年發展目標”。其主要做法是,通過立法,大力實施“發展極”區域反貧困戰略,建立專門開發機構指導、組織、實施落后地區開發,形成自上而下的國家干預體系。如巴西1970年制定《全國一體化規劃》,力推亞馬孫地區開發,就是典型的例子。同樣實施發展極戰略的還有墨西哥、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉、哥倫比亞和巴基斯坦等國家。在墨西哥,各政黨于2004年達成共識,通過了《社會發展普通法》,提出建立社會政策評估獨立委員會。根據《墨西哥憲法》《社會發展普通法》規定,公民享有基本經濟福利和社會權利,其為扶貧開展的“團結互助”國家工程包括社會福利、生產和地區發展三個方面,基本做法是提供基礎設施和資金幫助。墨西哥是選擇多維貧困標準的國家,和巴西一樣對確定的目標“發展極”給予重點投資,并制定特殊的優惠政策。總體上看,巴西、墨西哥扶貧立法為“發展極模式”,印度、斯里蘭卡為“滿足基本需求模式”,歐美國家主要是“社會保障方案模式”。

  三、我國扶貧立法的路徑選擇

  1.扶貧立法的目標

  世界主要國家都是開發式扶貧與保障式扶貧并存。我國也是實行分立的制度安排,只是后者的發展狀況遠遠不能適應新形勢的需要。具體對《扶貧法》立法來說,其重心應該是開發式扶貧,而非保障式扶貧。從法律性質上看,《扶貧法》和《社會保障法》都屬于社會法范疇,但是二者的法律功能和法律目標不完全相同,執行和實施機構也不相同,前者在政府扶貧辦公室,后者在人力資源和社會保障部門。在我國,絕對貧困人口在2020年底全部脫貧,并不意味著扶貧開發到此結束,因為屆時相對貧困問題會凸顯,新的貧困人口會在新的貧困標準下被測度和識別出來,就像很多發達國家的情況一樣。2020年之后,扶貧的趨勢可以在城鄉統籌進行,也可以通過社會保障立法兜底扶貧問題,但是開發式扶貧作為反貧困的一項中心工作,永遠不會停下腳步。

  現階段,扶貧立法理想途徑是進入全國人大常委會的立法規劃。退而求其次,也可以由國務院制訂行政法規如《扶貧開發條例》(迄今沒有國務院行政法規),等到時機和條件成熟時,再由全國人大常委會制訂完備的《扶貧法》。制訂《扶貧法》的宗旨和目標是,其一,使全國的扶貧工作有法可依。一直以來,各級政府的扶貧機構在性質、地位、作用和任務等方面都沒有明確的法律規定,扶貧機構對項目資金也沒有決策權,其工作優劣完全取決于領導重視程度,不是依法行政而是依領導意志行政,難以充分發揮其應有的職能和作用。其二,使我國扶貧開發事業走上法治化、規范化軌道。通過《扶貧法》明確扶貧機構及其人員的職責、職能與工作機制,對扶貧開發的范圍和目標、扶貧對象、扶貧標準、扶貧投入、社會幫扶等進行規范,促進扶貧開發工作更有力、有序地開展。其三,總結中央和地方扶貧開發的成功經驗,以立法的形式進行固化和提升,使之具有穩定性和持續性。目前,已有12個省區制訂了地方法規,亟待國家層面立法。

  2.扶貧工作的主體

  我國扶貧工作現狀是“政府熱、社會弱、市場冷”,應通過立法推進政府、社會和市場各司其職、共同作用。在很多國家,都是由政府、社會組織和企業共同承擔反貧困的責任,社會組織在貧困治理中具有天然的優勢。一些著名的社會組織,在貧困治理中扮演著重要的角色,比如國際紅十字會、行動援助、樂施會、關懷國際、世界宣明會、救助兒童會等等,這些都是國際社會反貧困領域的重要力量。事實上,扶貧不僅是政府的責任,也是社會各界的共同責任。當然,各個主體的責任有所不同,政府扶貧是國家安排專項資金,直接幫助貧困地區和貧困人口脫離貧困;社會扶貧是社會各界共同參與扶貧事業,從不同角度擴大扶貧資源,提高扶貧工作水平;市場扶貧是提升窮人進入市場的能力;等等。相比較而言,我國目前關于社會組織法律法規的制定也是“嚴重滯后于社會組織的發展,影響其扶貧開發工作的正常運行”。借鑒國外的一些立法經驗,我國扶貧應形成政府、行業和社會等多方力量、多種舉措相互結合、互為支撐的扶貧新格局,鼓勵民營企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧。尤其是社會參與扶貧,可以增加財政資源、社會資源、組織資源,而且可以彌補現有制度的不足,改變政府扶貧資源傳遞渠道單一等問題。同時,還要重視調動扶貧對象的積極性,如制定扶貧相關政策時,對有勞動能力的貧困家庭規定享受相關政策的最長期限等,防止其對政府和扶貧政策產生依賴。由于貧困是國際上共同面臨的社會問題,國際社會也是扶貧的重要主體,《扶貧法》對此應予明確。

  3.扶貧的路徑和模式選擇

  第一,以社會救助兜底脫貧攻堅。社會救助能否在脫貧攻堅中兜住底線,關鍵在于低保對象與建檔立卡扶貧人口兩類對象的銜接。尤其是在農村地區,涉及人口最多、在兜底脫貧中發揮作用最大的,還是低保制度。目前,我國的低保標準普遍低于扶貧標準,“碎片化”狀況比較嚴重。隨著經濟社會發展和物價指數變化逐年提高,統籌農村低保和扶貧標準的條件已基本成熟,應該由國家研究確定。因此,要實現社會救助與精準扶貧的銜接,必須堅持不懈地解決這一問題。具體就是,以“收入”為基礎,參照扶貧標準,適當考慮“支出”,兼顧“勞動能力”,實行低保救助家庭綜合評估量化認定,做到應保盡保。同時,實行社會救助動態調整機制。近年來,因制度缺陷或其他主客觀原因,貧困人口對低保救助有著強烈的依賴心理,“寧吃低保也不工作”的現象時有發生,部分地方“懶人吃低保”的現象比較嚴重。事實上,低保和扶貧是互為因果的關系,因為是貧困戶,所以需要救助,但是一旦脫貧,就應該中止救助。總之,可借鑒美國、日本和歐洲等國家和地區的經驗,通過立法,大力改革我國社會救助制度,形成貧困治理的長效機制,為后脫貧時代的鄉村振興和貧困治理兜底。

  第二,重點是振興和開發落后地區。從國際上看,很多國家扶貧開發的重點都是經濟落后地區,如美國的《地區再開發法》《公共工程和經濟開發法》《鼓勵西部植樹法》《沙漠土地法》和英國的《工業分布法》《工業法案》等,都是典型的扶貧法案,與保障性扶貧立法完全不同。這些扶貧法案在縮小地區差距、振興和促進落后地區經濟和社會發展上起了非常重要的作用。在立法中,我國應堅持“以區域發展帶動扶貧開發,以扶貧開發促進區域發展”的總體思路,防止以一種傾向掩蓋另一種傾向。由于我國地區發展不平衡,“三區三州”是區域經濟不發達地區,保障性扶貧資金主要靠國家財政保障,因此中央財政資金需要向這些地區傾斜。對于居住環境惡劣的深度貧困地區,應采取集中與分散相結合的移民搬遷安置方式,實施建制村就近集中搬遷安置、建設移民新村集中搬遷安置、依托鄉村旅游區等安置方式,集中提供公共服務。同時,發展產業脫貧,保證在企業就業的貧困人口不失業,建立深度貧困人口“真脫貧、脫真貧”的長效機制。

  第三,推進精準扶貧與區域開發相結合。在借鑒國外一些好的做法的同時,也要注意總結我國扶貧的成功經驗,尤其是“精準扶貧”的經驗,應該提升到立法中去。事實證明,扶貧開發成敗在于精準,即到了一定階段要從“大水漫灌”轉向“精確滴灌”,對扶貧對象進行精確識別、精確幫扶和精確管理。扶貧統籌管理,主要包括信息管理、幫扶管理、資金管理、項目管理,從全局宏觀的視角對整個扶貧過程中所有的要素和環節實現精準化的組織協調、控制和調整。于扶貧開發貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準,扶貧對象、扶貧方式、資金使用越精準,扶貧效果就越好。在制訂《扶貧法》時,應確立科學的貧困評估體系,進一步健全和完善扶貧對象識別機制、財政專項扶貧資金使用管理機制、減貧考核激勵機制,使扶貧開發更具實效。同時,將精準扶貧與區域開發結合起來。區域開發是統籌推進區域經濟社會發展,整合盤活各方面資源,創造有利于“造血式”扶貧的大環境,為精準扶貧提供支撐。區域開發的重點是加強基礎設施建設、改善基本生產生活條件、提升基本公共服務水平、承接和培育適宜產業。精準扶貧項目和措施要順應區域扶貧開發的總體要求,與片區扶貧開發規劃做好銜接。

  第四,扶貧資金保障與監管。在扶貧立法中,資金保障是重要方面,直接關系到貧困地區能否得到真真正正的支持、貧困居民能否得到實實在在的扶持,也直接體現黨和政府“以民為本”“執政為民”的執政新理念。因此,應借鑒國外經驗,依法確立政府對貧困地區的資金投入保障機制,完善推動貧困地區資源開發、財政投入、投資傾斜、金融信貸、項目招商、土地審批、生態保護、人才培養、科技推廣示范、教育發展、醫療衛生服務等各方面政策保障體系。具體來說,統籌整合財政涉農資金,制定脫貧攻堅任務清單、資金整合清單、績效清單等。建立財政扶貧資金,使用負面清單,界定扶貧資金,支持領域項目實施資金使用等負面內容清單。只有依法明確各級政府財政投入及向貧困地區傾斜投入的保障機制,才能穩步推進貧困地區盡快脫貧。同時,依法加強對扶貧資金的使用、管理和監督。扶貧資金是國家專項資金,要求封閉運行、專款專用,防止截留和挪作他用。建議修改國務院《國家扶貧資金管理辦法》,納入《扶貧法》專章,對各類扶貧資金的扶持對象、條件等進行明確規定,使各類扶貧資金根據扶貧總體目標和要求,配套使用,形成合力,發揮整體效益。

  第五,建立扶貧考核與問責機制。扶貧立法必須落實扶貧責任。我國政府已做出莊嚴承諾,確保貧困人口在2020年全部脫貧。因此,實現貧困地區、貧困群眾脫貧致富已成為各級政府義不容辭的責任。為了貫徹落實《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》和黨中央各項方針政策,《扶貧法》要把扶貧開發的目標任務、項目資金管理、扶貧開發政策等通過考核機制逐一落實,明確規定違法的法律責任,把扶貧考核結果作為各級政府領導班子評價、干部使用、扶貧資金分配等的重要依據。通過立法,加強有關部門和地方政府的主體責任,建立健全的、以激勵和約束為導向的考核機制。同時,建立健全的問責機制,有法必依、執法必嚴、違法必究,這是實行社會主義法治的中心環節,也是社會主義法治的基本要求之一。通過立法,規范各項管理、監督、考核和問責機制,使之納入法治軌道,對提升扶貧開發總體水平,做好扶貧開發工作,必然影響深遠、意義重大。

  第六,實現《扶貧法》與其他法規的銜接。扶貧是一項系統工程,涉及“兩化”互動、三化聯動、鄉村振興等方方面面,不是扶貧開發部門單打獨斗能完成的。而且貧困是動態的,也存在代際傳遞,扶貧工作并非一勞永逸,需樹立長期奮斗的思想,營造政府主導,各級各部門、社會各界人士、扶貧對象共同參與的“大扶貧”格局。由此,扶貧立法必然要涉及與其他法規的關系。比如,《戶籍管理條例》是我國實行“一國兩策、城鄉分治”的重要依據,也是導致農村地區貧困的重要根源,而《扶貧法》的目標是實現社會資源均衡分配,推進城鄉一體化發展,二者存在一定的矛盾和沖突。再如《勞動法》和《社會保險法》等都明確將農村人口排除在外,導致城鄉差距進一步擴大。因此,如何協調《扶貧法》和相關法規的關系是一個重要問題,也是難題。同時,還應把握好《扶貧法》與社會救助法、社會福利法等的區分和銜接,把握好頂層設計與地方探索的關系,使《扶貧法》更好地發揮作用。借鑒國外的經驗,將扶貧立法與社會保障立法相結合,使之相互支撐、共同作用,是中國打贏扶貧攻堅戰的兜底方案, 也是落實鄉村振興戰略的關鍵環節。

[ 責編:劉夢甜 ]
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