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整體性治理視角下中國農村扶貧脫貧實踐過程研究

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  作者:吉林大學行政學院 丁建彪

  內容提要:農村貧困治理內嵌于國家治理現代化的進程中。它既是一項系統性的國家工程,也是當代中國治理的大問題,因而呈現出內在的復雜性與多維性,并要求多元化的治理思維、邏輯和方法等內容。農村扶貧脫貧實踐過程體現著整體性治理的內在特質與行動邏輯。扶貧行為主體利用獨特新穎的措施和手段,豐富和完善了其內涵,從而提升了它的適應性和實踐性。本文基于當代中國本土化的治理資源,構筑以執政黨主體性回歸、黨政同職同責、內外監督和綜合施策等要素為內在結構的整體性貧困治理模式。中國農村扶貧脫貧實踐過程中,也存在著不足:過強的協調與整合制約了職能部門的專業性;責任過度網格化和精細化帶來了責任泛化、轉嫁和無限責任等問題;基層行動者出現的認知偏差導致對服務設施“對號入座”屬性認識不足等一系列衍生性問題。有效規避和消解這些問題,有助于提升農村地區的治理效能,進而為國家治理現代化提供一些有益的治理資源和治理智慧。

  一、農村扶貧脫貧實踐的文獻述評與整體性治理理論

  強力高位引領和推動①扶貧脫貧進程、如期實現總體目標和具體的子目標,是我國農村扶貧脫貧的鮮明特色。扶貧脫貧作為政治屬性強、路線圖和時間表明確、任務和事項要求具體的集體行動過程,它為基層社會注入大量外源性資源,在實現基本的公平正義、轉變干部作風和密切干群關系、提升基層社會治理能力、加速推進現代化進程,以及推動經濟社會發展、公共設施和服務均等化、文化產品供給等各方面發揮了關鍵性作用。隨著扶貧脫貧行動進程的加快以及總體目標規定時限的迫近,對中國農村扶貧脫貧實踐過程進行全觀性審視,總結、提煉和發掘其中蘊含的中國經驗和中國智慧,為國家治理實踐提供某些有益的啟示,就成為學術界的一項重要任務。

  (一)農村扶貧脫貧實踐的已有研究述評

  目前,學術界關于農村扶貧脫貧實踐過程的研究,主要圍繞國家和政府主導、社會組織參與以及村級組織與目標群體能力建設等幾個方面展開。

  第一,從國家和政府主導扶貧脫貧過程的角度研究。在當代中國單一制的國家結構中,國家和政府主導扶貧脫貧過程具有充分的合理性和正當性,這不僅因為國家和政府掌握著大量的公共資源、具備充分調動資源的能力,也因為國家和政府主導事關社會公平正義和基層社會穩定的反貧困議題是其基本的職責所在。國家和政府主導的具體形態則是通過自上而下的目標設計、資源調動和任務分解來落實總體目標。“中國解決農村貧困的主要模式是以政府為主導力量,由政府組織系統充分發揮其組織與動員優勢,對扶貧資源進行分配、管理和運作,主導和負責扶貧行動。”②蔡科云指出,“政府的主導型在于它是合作扶貧規則的制定者,能夠運用制度的方法將支持誰、選擇誰、排除誰的條件和程序公示出來。”③許漢澤認為,精準扶貧是行政力量主導之下自上而下發起的一項綜合性扶貧治理運動,扶貧脫貧被納入正式化的行政體系之中④,呈現出“行政治理扶貧”的特征⑤。

  國家和政府主導扶貧脫貧過程提高了組織動員、資源調配和任務分解的效率,因而減貧效應明顯。聯合國著名的反貧困專家馬丁·拉瓦龍(Martin Ravallion)比較了巴西、印度和中國三個最大的發展中國家的減貧成效后,得出了中國的減貧成效高于其他兩個國家的結論⑥。作為農村公共治理議題,國家和政府主導并不意味著排斥其他行動主體的廣泛參與和作用發揮。由國家和政府主導產出的高效率需要其他參與主體的支持、配合和協調,才能轉化為較高的治理效能,這是因為扶貧脫貧的治理效能很大程度上取決于多種措施綜合實施帶來的凈收益,以及目標群體收入增長、綜合保障與能力提升等多個方面。

  第二,從社會組織參與扶貧脫貧過程方面的分析。在現代社會,社會組織具備宣傳動員、救助幫扶、開展志愿活動等優勢,它們深度參與扶貧脫貧過程既符合治理的實質要義,也在某種程度上能夠有效預防國家和政府主導帶來的邊際效用遞減、效能衰減以及治理失靈等問題。作為復雜程度高的扶貧脫貧議題,國家和政府過度主導也存在針對部分事項治理失效的可能性。“社會組織是社會扶貧的中堅力量,亦是政府精準扶貧的重要合作伙伴,它們在一定程度上彌補了政府扶貧和行業扶貧‘失靈’的短板。”⑦

  一方面,社會組織將自身擁有的資金、技術、知識和信息等資源嵌入貧困地區,因戶制宜地實施多樣化幫扶舉措。這既滿足了貧困群體多元化、個性化的需求,也提升了扶貧對象的專業化水平和內生動力。“引導各級社會組織借助其專業優勢,使之在貧困地區的產業扶貧、文化扶貧、健康扶貧、網絡扶貧和物資捐贈等方面發揮積極作用,是貫徹落實黨的十九大精神,如期順利打贏脫貧攻堅戰的必然要求。”⑧另一方面,目標對象致貧原因多元、差異化現象明顯,這使得貧困問題的復雜性加劇、反貧困措施的精準性面臨挑戰,依靠政府單一力量或單向度的扶貧措施很難取得突破性成效。社會組織適時介入卻能有效補充必要的資源和實現不同扶貧措施的精準配位。“‘軟嵌入’中的策略性的參與方式,可以通過柔性的互動方式,靈活地調動村莊資源,激發村民的參與熱情,培養村民的主體意識和參與能力。”⑨但僅從一個參與主體的視角觀察整個扶貧脫貧的實踐過程,很難充分考慮不同主體之間的互動關系和整體性的集體行動邏輯,亦難將不同主體形成的結構化關系上升為一種治理體系或治理范式。

  第三,從村級組織和目標群體能力建設角度的研究。扶貧脫貧的實踐過程受到壓力型體制和任務導向驅動的顯著影響,使得政府系統與目標群體的真實需求之間出現了一定的“斷裂化”傾向。村級組織作為聯結者與調節器,因其成員熟悉鄉土社會的運作流程、掌握熟人或半熟人社會的傳統規則,以及感知鄉土社會的基本倫理,發揮著平衡與調節的角色,從而使得產業和項目實施、資金和收益分配更加精準、公平,更符合扶貧對象的真實需求。因此,作為扶貧脫貧最末端的治理主體,村級組織建設無疑對提升扶貧脫貧效能具有重要作用。楊秀麗等認為,“開展精準扶貧、實現精準脫貧的工作主要由村民自治組織通過自治管理方式展開,其效果直接影響到精準扶貧工作推進和精準脫貧任務完成”⑩。

  在農村地區,無論是自發形成的鄉土規則,還是嵌入的議事程序,均在某種程度上滲透到村級組織的活動過程中。這些規則和程序對解決農村棘手性事務、促進農村和諧有序發揮著重要作用。“研究發現,精準扶貧基層實踐困境反映出村民自治組織能力和權威的缺失與不足。”(11)而且,依據村民自治出現的各類合作社或互助社,對村民參與扶貧事務的能力具有積極的培育功能。“通過互助社的平臺將家庭承包分散經營條件下的小農聯系到一起,充分調動了蘊含在農戶中潛在的民主意識以及自我管理和自我組織能力,大大提高了農戶參與村級事務決策的積極性,增強了互助合作的精神、增強了農戶的主人翁意識”(12)。

  目標群體能力既包括與生存相關的能力,也包括參與公共事務決策、討論、管理和監督等方面的能力。“貧困人口既是扶貧對象也應該是扶貧主體。因此,如何激發目標人群的積極性和內生動力是保證精準幫扶和長效脫貧的關鍵。”(13)目標群體能力建設包括過程和機會兩個層面:過程層面是指貧困戶在扶貧脫貧實踐過程中實現了基本的住房、教育和醫療等方面的保障,從而減輕或消除了因營養不良、身份歧視、地方病等帶來的能力限制;機會層面是指公共決策和公共事務的全過程向貧困群體開放,以確保他們充分享受基本的參與機會、信息獲取和公共辯論。“只有通過政治討論和集體的政治行動,一個被日常職業將興趣局限在他周圍的小圈子的人,才學會同情他的同胞,和他們有同感,并自覺地變成偉大社會的一個成員。”(14)

  盡管村級組織和目標群體能力建設是扶貧脫貧實踐過程中的重要內容,也是基層公共治理的應有之義,但其建設帶來的扶貧脫貧效應具有較長的時間性和周期性。大多數研究僅僅停留在組織的建章立制、事務公開流程以及能力建設的原則要求等方面,而對其研究的動態性以及與其他主體的互動性探討相對不足。

  總的來講,既有研究側重于從某單一維度出發,其研究主題和研究內容呈現出零散化和碎片化傾向,而系統性和整體性不足。扶貧脫貧實踐過程作為一項系統性的國家工程,不僅涉及不同主體之間的互動、協同和合作關系,也涉及多主體合作輸出的制度、政策和舉措介入事務解決和服務供給的過程,以及這些要素帶來的減貧效應及其效能評估。零散化和碎片化的研究都不能系統和科學地總結、提煉出相應的經驗和智慧,在將其上升為一種治理結構或范式的過程中會存在顧此失彼、以偏概全的情形。即使單一維度的研究,也沒有從縱向層面深入挖掘政黨、國家和政府在實踐過程中的主體性回歸,尤其是沒有深入研究政黨意志表達、政治學習、組織動員和系統外監督等帶來的較強政治勢能所發揮的統合作用;橫向層面也沒有深入探究不同組織、機構和行業部門通過協調與整合的方式深度介入扶貧脫貧過程的內在機制,更沒有將縱向與橫向加以整體性聯動研究。

  除此之外,已有部分研究過度關注行動主體介入的機制、功能發揮和扶貧效率等議題,卻沒有從扶貧脫貧事務解決和服務提供的角度反向觀察這一過程呈現出的特征、行動邏輯和實踐后果。農村扶貧脫貧說到底還是與精準扶貧目標和任務要求相關的事務解決和服務提供的過程。“治理者除了執行行政體系及其指令,還需要時時刻刻思考如何處理其治理對象的想法、態度、行為以及對治理的反饋。”(15)作為復雜程度高的扶貧脫貧實踐活動,任何觀察者可能都是“局外人”,但理論恰恰為觀察者提供了研究視角、邏輯和行動圖譜。整體性治理(holistic governance)為觀察和分析這一實踐過程提供了一個非常有用的視角和理論分析工具。

  (二)整體性治理理論的興起與特色

  整體性治理理論于20世紀90年代中后期發端于英國,并被該國佩里·希克斯(Perri Six)等學者上升為一種系統化的理論體系,此后被澳大利亞、新西蘭和加拿大等英聯邦屬性的國家引入。目前已成為與網絡化治理、數字治理并駕齊驅的三大主流治理新范式。

  該理論最早主要針對英國當時部門主義擴張導致政府系統在面臨諸如社會排斥、犯罪問題、環境保護、反貧困等跨部門合作議題中存在的條塊分割、各自為政、目標沖突、反應遲鈍、效能低下等弊病,而做出的一種理論上的回應和矯正,旨在有效解決治理碎片化和跨部門合作等難題。它將協調與整合作為實現自身內容的兩個關鍵手段。協調被看作是一種斡旋的過程,旨在創造出合作的可能性;整合則是明確不同參與者任務使命、義務關系和策略選擇的過程。“協調涉及工作層面的聯合、一體化的信息系統、以及不同機構、計劃方案和不同決策主體之間的對話,而整合則關注實際執行,通過共同的組織結構、相近的專業知識和執行工具等實現。”(16)在協調與整合的基礎上,這一理論進一步從政策目標、組織協同、機構整合、預算模式變革以及公眾需求等多維層面進行了系統性的論證,形成了完整的理論架構和結構體系。概言之,這一理論的最大特色和優勢就在于重視政府系統輸出的一致性政策目標對各個參與主體的引領和導向作用,并通過縱向層面權力的相對集中和等級式的適度控制,促使政府在治理過程中的主體性回歸,以此為橫向層面各部門和機構間的協調與整合創造有利條件。同時它又將流動性、交叉性和棘手性事務解決與公眾的需求和服務有機地連接起來,實現事物解決與服務供給的高度集成,借助協調、整合、信任和責任等手段,以及運用信息技術克服不同信息系統和數據庫帶來的“信息孤島”等障礙,最終實現治理活動從破碎邁向整合、從分散邁向集中、從局部邁向整體。

  本文在汲取整體性治理理論提供的相關知識資源和深入調研的基礎上,試圖觀察和分析中國農村扶貧脫貧實踐過程呈現出的整體性治理邏輯、結構和體系,并在實踐反思、總結和提煉基礎上,嘗試做出進一步的理論概括。

  二、農村扶貧脫貧實踐的整體性治理邏輯及其智慧貢獻

  政策目標、組織協同、機構整合、預算模式變革以及公眾需求等構成整體性治理的關鍵要素,而不同要素的整體聯動構成其鮮明特色。政策目標是對特定事務和服務進行公共介入的整體性導向;組織協同涉及建立機制性的保障以確保各種組織介入整體性目標,并有效管理各自的組織活動;機構整合涉及激活不同機構的活力與整合不同機構職責、資源與能力;預算模式變革關注將“聯合預算”(aligned budgets)“集合預算”(pooled budgets)等作為兩種主要模式并靈活地運用于公共資金的使用過程中;公眾需求則重點關注公眾的真實需要或引導公眾形成集體理性偏好,以此將政策目標轉化為目標對象的實際效能。

  在對整體性治理理論的要素及其內容做基本的闡釋之后,本文進一步分析這些要素在扶貧脫貧實踐中的呈現過程。其中,總體目標和具體的子目標在政策層面很好地體現出整體性治理的核心內涵,組織協同體現出其內在屬性,機構整合體現出其行動邏輯,資金整合體現出其關鍵保障。

  (一)整體性治理要素的呈現過程

  1.政策目標層面。黨的十九大報告清晰地界定了總體政策目標,這為扶貧脫貧過程提供了行動基礎并限定了參與者的行動邊界。“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧。”(17)在一致性目標的總體要求下,扶貧脫貧行動者按照總體目標要求,將分散在各領域、行業和部門的扶貧資源充分調動和整合起來。按照集中統一原則,有計劃、有階段、有步驟地實現總體政策目標。具體的政策子目標被描述為“兩不愁、三保障”,為行動者提供了明確的任務要求和行動導向。“到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療、住房安全有保障,是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標,直接關系攻堅戰質量。”(18)

  2.組織協同層面。組織協同促進了不同組織間要素的共享和集成,從而加速了組織集體行動的過程和能力。國務院扶貧開發領導小組出臺《關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》(國開發【2017】12號)。《通知》明確提出:社會組織是參與脫貧攻堅的重要載體,要求其制定2020年前參與脫貧攻堅工作規劃和年度工作計劃,以明確工作目標和細化任務措施。確切地說,社會組織是社會力量介入扶貧脫貧過程的重要載體和聚集扶貧資源的重要紐帶。“通過組織化的力量將全社會分散化的扶貧資源有效募集與整合,并將其與精準扶貧的目標有效對接。”(19)當社會組織彼此間協同作業時往往能集中不同組織擁有的資源、人力、信息和優勢,形成扶貧脫貧的整體合力;當政府與社會組織協同作業時,既能發揮出各自的優勢又能形成合作雙贏的局面,共同致力于總體目標和具體的子目標。

  3.機構完善方面。扶貧開發辦公室(扶貧辦)在成立之初的歸屬關系五花八門。部分地區隸屬于發展和改革委員會,部分地區隸屬于政府研究室,部分地區的扶貧職責分散在其他的機構之中,如農業、水利、畜牧等部門。隸屬關系不清和職責分散使其獨立性受到限制,其職責也僅圍繞爭取和執行上級政府或部門的扶貧資金和項目,與其他機構交集少,協調與整合能力弱。伴隨著扶貧脫貧行動的加快,特別是精準扶貧思想的提出和落地,各地政府明顯強化了扶貧辦的地位和職責,賦予其更大的獨立性和職責權限。在新一輪黨和國家機構改革過程中,扶貧辦正式作為政府的職能組成部門,賦予其獨立的決策權、執行權、監督權與調查權。在實際運行過程中,部分地區由市(縣)黨委辦公室副主任兼任扶貧辦主任。通過多輪次的整合和完善,目前扶貧辦的地位和能力得到了強化,決策和業務能力得以顯著提升,很好地適應了新階段扶貧脫貧過程的整體性實踐需要。

  4.資金整合方面。針對扶貧資金多頭管理、交叉重復、使用分散等問題,國務院制定了《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》(國發【2017】54號)。《意見》強調要把專項扶貧資金、相關涉農資金和社會幫扶資金捆綁集中使用,同時各省(地)要把財政安排的性質相同、用途相近的涉農資金納入同一資金池,統一項目管理、統一組織實施、統一撥付使用、統一考核驗收,形成資金使用的整體合力。早期,各地按照專項轉移支付和基建投資兩大類,對兩個類別內交叉重復的涉農資金進行了整合,并允許同一大類別內的資金調劑使用。在后期實踐過程中,部分市(縣)黨委和政府依據“大類間打通、跨類別使用”原則,加大了資金實質性整合力度,形成了“多個渠道引水、一個龍頭放水”的資金捆綁使用新格局。這一舉措既解決了早期扶貧脫貧過程中部分項目資金擁擠、項目重復、資金分散、產業“小、散、弱”等不利局面,為實現總體性政策目標供給了資金支持,從而確保了扶貧脫貧集體行動的順利開展,也有助于推動組織間的協同和機構整合。

  無論從黨和政府出臺相關文件的內容,還是基層政府實際工作的需要,扶貧脫貧過程充分體現著整體性治理的關鍵要素和行動邏輯,二者呈現出高度的耦合性和一致性。

  (二)扶貧脫貧實踐過程的智慧貢獻

  在整體性治理視角下考察中國農村扶貧脫貧行動,并基于當代中國執政黨處于主導地位的政治結構和集中統一的執行結構。扶貧脫貧行為主體利用獨特新穎的手段和措施拓展與豐富了整體性治理的內涵與外延,在提升其適應性和實踐性的基礎上,為當代中國基層治理提供了有益的治理資源、經驗和智慧。

  1.基層行動者強化了協調與整合能力。為強化協調與整合能力,全國各地的貧困級市(縣)黨委和政府在扶貧開發領導小組與具體的職能部門之間,成立了具有臨時性的工作組。這一舉措很好地解決了協調與整合難以深入推進和實現的頑疾。扶貧開發領導小組作為扶貧脫貧行動中的最高決策機構,因市(縣)黨委和政府一把手擔任雙重組長成為總指揮部。工作組則是為促進多個部門間協調與合作而設立的臨時組織,一旦特定的任務完成便自動解散。其優勢在于確保在短期內各部門相互協調和配合,并通過建立特定的工作機制,消除阻礙協調和合作的各類障礙性因素。工作組的成員既來自不同等級的黨政機構,也來自不同的職能和業務部門。成員選擇標準不僅取決于與任務要求所具備的知識、經驗與能力,還充分考慮他們在各自部門的地位和權威,以促進協調與整合的實現。工作組的組長大都由市(縣)兩級的主要領導擔任,這使其既具備地位和權威優勢又能夠協調和解決問題,而組長又是扶貧開發領導小組的核心成員,進而強化了協調與整合能力。目前,扶貧脫貧實踐過程中主要的工作組有:經濟發展工作組、貧困人口增收工作組、基礎設施建設工作組、壯大村級集體經濟工作組、扶貧資金管理監督工作組,等等。

  2.基層行動者有效解決了“通才”“專才”間的矛盾。在當代中國農村地區,基層行政人員“通才”特質明顯。多數鄉(鎮)和村兩級的主要工作人員幾乎涉獵了農村所有的行業、領域和事務。農村地區的專業性人才卻普遍匱乏。“城市和城鎮教育、就業和醫療等優質資源不斷地被集中,我國城鄉之間出現了‘層層聚集效應’,這導致了現有的鄉村出現了空心化現象,空心化又造成人才缺乏和大型企業難以深度介入。”(20)針對專業人才不足的困局,黨的組織部門積極介入,明確要求選派能力過硬、專業對口的人員組成駐村工作隊,有針對性地解決貧困地區經濟發展、產業布局、基礎設施建設和黨建等議題。駐村工作隊作為扶貧脫貧過程中一種獨特的組織形式和治理載體,在某種程度上已成為專業性人才的介入機制。駐村工作隊人員往往由更高層次的部門選派。這些人員均經過嚴格錄取程序的篩選,并擁有在較高層級部門工作的實際經驗,因而對扶貧脫貧過程中的某一專項事務,具備專業管理、統籌和規劃能力。如筆者調研的某國家級貧困縣統計數據顯示,“全縣141名第一書記中,熟悉經濟工作24人,占17%;熟悉司法調解、醫療救助等方面工作的28人,占19.9%;熟悉社會工作16人,占11.3%;熟悉黨務工作13人,占9.2%”(21)。

  除此之外,基層行動者通過有效的學習機制也緩解了“通才”“專才”間的矛盾。學習機制包括三個層面的內容。一是駐村工作隊成員間的相互學習。由于駐村工作隊組成人員來自不同的專業和擁有不同的知識結構,通過面對面的交流和學習,整個團隊的交叉性知識得到培育。二是駐村工作隊成員與基層工作人員間的相互學習。通過相互學習既吸納了基層人員的經驗和優勢,也將自身的專業知識傳遞給基層行動者。三是基層行動主體內部開展的學習。在各個地區,市(縣)和鄉(鎮)黨政一把手,以及其他的參與者均親自參加各級各類扶貧脫貧專題培訓。或者,由主要領導帶隊到其他發達地區和本地先進地區觀摩和汲取經驗。在總體目標和子目標的規制下,扶貧脫貧事務在全國范圍內具有較高的同質性,其所要求的知識結構、行動方案和路徑選擇等方面均具有較大的相似性,這使得培訓和經驗借鑒能夠在較短的時間快速提升本地扶貧脫貧行動者的專業化水平。

  3.基層行動者從靜態、動態和督查、監督等多層面規避了責任模糊情形的發生。首先,從靜態層面,按照省(***)為總體單元,將域內所有的黨政機關、社會組織和企事業單位等統一納入扶貧脫貧過程之中。依據總體目標和子目標,將目標分解和細化為具體的任務和事項,并按照不同的等級,制定出黨政機關領導、包保部門、駐村工作隊、第一書記、鄉鎮、村等六個層面的責任清單,且“一把手”作為第一責任人,從而將任務和事項落實到具體的機構和人員。省、市、縣、鄉(鎮)和村等五級黨委和政府層層簽訂責任狀。責任狀明確了市(縣)與鄉(鎮)、村之間的責任分擔內容和實現方式。業務部門、社會組織和企事業單位按照自身的業務屬性和優勢,承擔事務解決和提供服務的具體職責。

  其次,從動態層面,基層行動者實施了“戰區管理”的模式。這一模式將所有行動者的責任進行集中捆綁,防止靜態層面責任的流失和規避,并通過“高位引領”“高位推動”的方式將責任細化和落地。一方面,責任捆綁機制可以有效規避上級行動者隱性下放責任的弊端。在權責關系中,上級行動者更愿意將責任下放而截留權力。這一機制則將責任連帶關系雙向化,從而提高了上級行動者承擔自身責任的意愿和積極性;另一方面,強化了下級行動者承擔責任的意愿和主動性。下級行動者處在上級直接的監督和壓力之下,從而克服了上下級間的“信息不對稱”現象,下級責任主體只有嚴格按照責任要求才能在“錦標賽”的競爭模式中獲得優先關注和相對競爭優勢。

  最后,督查和監督兩個系統同時發力。市(縣)黨委和政府利用自身系統的督查機構,部分地區黨委和政府甚至將隸屬于各自系統的督查室合為一個機構,定期或不定期地開展專項督察,及時發現責任落實不到位的問題并要求限期整改和糾錯,從而確保責任落到實處。同時,我們黨也動用系統外的監督機制,對扶貧脫貧過程涉及的相關責任主體、部門和人員開展專項巡視巡察,針對主體責任落實不到位或監督責任落實不力等問題提出整改和完善建議,并實行嚴格的懲戒機制。

  三、農村扶貧脫貧實踐的深度反思與改進策略

  在整體性治理視角下反思中國農村扶貧脫貧實踐過程,會發現存在的一些內在局限與不足之處,準確定位并采取措施及時加以規避,才能為當代中國的基層治理提供一些有益啟示,從而在微觀層面提升基層治理水平,在宏觀層面推進國家治理體系和治理能力的現代化進程。

  (一)農村扶貧脫貧實踐的反思

  第一,過度的協調與整合制約了職能部門的專業性,或增加了協調成本。為確保扶貧脫貧過程的集中統一和集體行動,部分地區由市(縣)黨委辦公室副主任兼任扶貧辦主任的做法在提升協調與整合能力的同時,也產生了一些不利后果。一方面,黨委辦公室是一個綜合性部門,而扶貧部門是一個業務部門,二者要求的知識結構并不相同。而且,黨委辦人員自身需要從事大量日常性的協調工作,并不具備充裕的時間學習相關的業務知識,即使進行短期內的學習,也難以真正勝任實際工作的要求,因為扶貧脫貧工作既涉及收入增長、教育、醫療、衛生、就業等事務,也涉及基礎設施、飲水、住房安全和文化產品等服務,是一種事務解決與服務供給的高度集合體。這一屬性要求從業人員既要擁有準確理解政策目標要求、上級任務和舉措部署內在規定的能力,也要具備分析和研判扶貧脫貧事務之間的因果機制、潛在風險以及尋找科學方法的知識,還得掌握了解目標對象真實需求、心理特征以及與他們交流和溝通的經驗,形成能力、知識和經驗三者有機統一的綜合性素質。從實際運行過程看,黨委辦人員普遍存在扶貧脫貧專業知識不足的局限,而扶貧部門人員卻較好地發揮著參謀作用。另一方面,為解決協調與整合制約專業性的問題,部分地區在扶貧辦之上增加了“脫貧辦”“退出辦”等機構。機構負責人由市(縣)黨委辦公室主任兼任,扶貧辦主任兼任副主任來確保其專業性。但這些機構需要增設大量人員,而人員一般來自下級黨委和政府,或橫向部門中從事扶貧脫貧事務的專業人員。下級或橫向部門人員的數量原本就不足,專業強的人員更是有限。“在湖北、河南、甘肅、陜西和寧夏等地鄉鎮政府的調查中,我們發現,具體負責扶貧工作的一般是兩到三人,一個是鄉鎮干部,另外一兩個就是被借調到鄉鎮的大學生村官。”(22)他們被抽調之后,導致下級或橫向部門扶貧事務的專業性受到威脅。此外,新的機構增加了協調和整合成本,延長了事務和信息傳遞的時間周期,在某種程度上影響了扶貧脫貧的效率。

  第二,責任過度泛化帶來了責任轉嫁和無限責任等問題。作為整體性治理理論奠基人的希克斯也承認,“整體性責任不僅導致不可接受的家長制,也導致過度的集中主義”(23)。在扶貧脫貧實踐過程中,責任過度泛化導致鄉(鎮)干部忙于應付上級的大量指導和檢查,唯上級導向和要求行事,加劇了與貧困群體之間的隔閡與疏離,顯示出官僚化的特征。村干部則忙于制作各類報表、填寫繁多的記錄和信息,花費大量時間和精力去從事數字化和文本化的工作,顯示出職業主義的特質。

  責任的邊界問題是基層公共治理的核心問題。責任過于模糊帶來權責不匹配或責任相互轉嫁、選擇性承擔責任等不利后果;責任過度細化又導致基層行動者熱衷于“痕跡管理”,因為只有存留具體、翔實的行為記錄,在責任落實和追究過程中才處于有利地位。如某國家級貧困縣責任書內容顯示:切實履行主體責任,解決脫貧攻堅突出問題;用好和確保項目資金安全、高效,確保項目按時、按標準完成;全面落實各項扶貧政策;加強對駐村工作隊和幫扶責任人的管理和貧困戶、非貧困戶收入等方面的監測管理,以及其他工作任務等。且責任追究明確規定:工作任務達不到要求的,嚴肅追究相關責任人責任。鄉鎮將與縣級黨委和政府簽訂的責任書一字不差、原封不動地與村級復制簽訂。

  從責任書的內容看,責任存在嚴重的模糊和細化的雙重情形,很多具體的責任鄉鎮與村級根本不具備承擔的條件和能力。從責任書的實質看,反映出責任層層轉嫁、甚至層層規避的本質。一方面,責任內容不充分考慮不同層級黨委和政府之間的差異,導致責任層層轉嫁、層層包攬和層層泛化等現象;另一方面,責任追究不科學評估和不充分考慮相關責任人之間責任的內在關聯、承擔責任的強弱,而是層層追責、層層加碼。

  第三,基層行動者出現了對扶貧脫貧設施的認知偏差,導致對相關設施“對號入座”屬性認識不足。在中國農村地區,政府提供的公共飲水、道路、住房、醫療和教育等設施所需的資金大,資源耗費多,后續運行和維護成本高昂,且這些設施使用和服務對象大多數是年老、疾病纏身、身體殘疾,以及喪失行動能力的群體。這些群體借助自身的能力徹底擺脫貧困的局面具有相當大的難度,但他們需要的服務設施卻具獨特性、專用性和長期性。同樣,這些公共物品的非競爭性屬性導致其使用成本低廉。應該認識到,公共設施和服務平等供給所有人的事實并不意味著它會被所有人平等地消費和使用。“如果某種社會利益實際上可以無成本地獲得,那么它就會鼓勵獲利群體的規模不斷擴大,這有時被稱為‘道德風險’問題。”(24)

  在宏觀層面,由于城市化和城鎮化強大的“稀釋效應”,以及現代化帶來的強外部沖擊性,貧困村和貧困戶的自然消失不以人的意志為轉移。當貧困村消失和貧困戶減少后,這些設施因“對號入座”的屬性而難以為其他的村莊和人員使用,造成大量扶貧資源和資金的浪費。“這些服務設施通常不可轉移、不可出售,除非一個人實際上真的需要他們,否則就沒有什么用處”(25)。如針對飲水和住房安全保障這兩項具體要求,部分基層行動者嚴格按照政策要求和標準,以村為單位來建設新的飲水設施和系統,沒有充分考慮“后扶貧時代”貧困村自然消失等長遠問題。針對住房安全,部分地區為部分建檔立卡貧困戶新修建40多平方米面積的標準安全住房。從基本的住房需要和安全保障看,這一舉措嚴格符合政策的子目標要求。但我國各地區現實環境差異大、貧困戶需求多樣化。尤其是子女在外地打工或就業的家庭,當子女回家探親或團聚時,現有的住房條件就難以滿足他們的實際需要。

  總之,部分基層行動者將扶貧脫貧理解為向少數人輸送局限于生存水平需要的、且受到嚴格規則控制的外源性資源輸入的觀念,已不符合扶貧脫貧過程的本質要求。

  (二)關于農村扶貧脫貧實踐的改進策略

  基于以上問題,本文嘗試提出具有建設性的一些建議,包括從微觀的效益,到中觀的責任,再到宏觀的政策目標調試。這三個方面呈現出一種遞進式的演進次序。

  第一,短期效益與長期效益確保科學銜接。通過深入的實際調研和相關貧困戶的數據(26)分析,目前農村扶貧脫貧措施的短期效益明顯而長期效益有待提升。短期效益明顯的實例是光伏發電、入股分紅和低保金,占據了貧困戶收入的主要份額,構成他們脫貧的三個最主要來源。與此相對應,諸如傳統的種植養殖、加工業、電商、小額貸款等措施帶來的收入增長不足。扶貧措施對激發貧困戶內生動力的影響更是有限。一方面,短期效益與長期效益的科學銜接需要調整和優化過程監管的內容和方式。過程監管過細、過頻影響了基層行動者實施長期收益項目的意愿和動機,如對扶貧資金使用效率、保值增值等方面的嚴格要求和監管,就使得基層行動者有意放棄鄉村旅游、種植養殖等方面的產業和項目,因它們收益面臨的風險較高。因此,過程監管應在相對宏觀的層面針對扶貧主體責任擔當,或是否存在尋租行為等進行,且監管的頻率和內容應有明確的規定,以鼓勵基層行動者的創新和擔當行為,從而提升相關措施的長期效益。另一方面,需要優化和完善部分制度和政策要求,適時調整“一鄉一業、一村一品”的目標導向。農村貧困地區受制于自然資源、經濟發展水平和人才儲量等諸多方面的限制,鄉村發展特定產業和品牌塑造的能力弱、可持續性差,嚴格的規定造成產業和項目對扶貧資金的依賴程度高,一旦缺少相關的資金注入,其長期收益就面臨考驗。同樣,適度調整扶貧資金注入產業和項目要求較高抵押物或擔保物的規定,這一規定使得產業和項目優先聚焦于那些資金、實力雄厚的大型企業,而真正具備技術、經驗和管理能力的部分合作社帶頭人或致富能人卻難以深度介入,但他們卻有可能為相關扶貧措施帶來的長期收益提供某種穩定和可靠的保障。

  第二,政府責任與個人責任實現有機匹配。中國農村長期受制于城鄉二元結構而陷入“結構性困局”之中,這導致其獲得的外部性資源有限、公共設施和公共服務不均等、發展環境脆弱、發展動能不足。農村公共治理目前已成為國家治理體系中最薄弱的環節。近年來,國家和政府通過注入大量的外源性資源,以減輕不均衡和剪刀差造成的“差異格局”。在此意義上,依照國家的財政能力為農村注入何種數量的資源,只具有效率或工具性意義,而在價值和公平層面均具有合理性和正當性,諸如政府承擔最低限度的吃飯、穿衣、住房、教育和醫療保障等職責。但是,政府承擔職責不僅應有特定的邊界,而且要為貧困群體個人承擔特定責任預留出空間,否則便會陷入“福利資源陷阱”之中。換言之,國家和政府供給的資源越多,目標群體的需求則越強,而需求過強便要求更多的資源供給,二者陷入了一種循環狀態之中。當資源供給的數量和規模超過某一臨界點時,便會帶來貧困群體“等、靠、要”等觀念的滋生和蔓延,從而造成內生動力不足;當供給方資源減少,目標群體便出現各種抱怨、不信任,甚至對抗性思維,加劇了基層治理體系的脆弱性。

  國家和政府層面應承擔頂層設計、組織協調、過程監管和目標考核,以及綜合性保障等職責。既不能擴大也不能縮小這些職責的范圍和強度。個人層面的責任則表現為貧困群體積極從事相關的生產、勞務和學習培訓等工作,通過個體責任的承擔來提升可行能力。政府責任的履行只有建立在個人責任履行的基礎上,才能最大限度地提升扶貧脫貧的效能,因為個人責任沒有替代品可言。用政府責任取代個人責任的做法,不可避免地會在不同程度上產生負面效應和不利后果。所以,應通過政府責任與個人責任的有機匹配,共同推進基層社會治理的可持續性進程。

  第三,公共決策目標做到明確性與模糊性的大致均衡。公共決策要有明確的目標和行為導向,以此為公共行動提供行動方向和任務要求。但明確性不代表決策目標本身不包含一定的模糊性。在理論層面,任何公共決策也僅僅建立在部分合理性的基礎之上,這是因為公共決策受制于有限理性、實際條件、任務要求和時間周期等影響,其不可能全面考慮所有的因素。因此,公共決策大都關注那些根本性或關鍵性的議題。隨著政策目標逐步實現或實際情勢的流變,原先處于核心和關鍵的因素會發生變化,甚至成為次要的和附屬性的因素,此時只有相對模糊的決策目標,才能為相關議題的切換和轉向提供一定的空間;在實踐層面,公共決策和行為導向往往是具體的、清晰的、可操作和可量化的,但實施過程往往充斥著復雜性和不確定性,因為實施過程涉及執行者的行為選擇、經驗偏好和利益博弈,而只有目標的相對模糊才能有效耦合復雜的行為過程。一旦目標過于明確,因其明確性帶來的規制力導致在實踐過程中出現新議題,難以在短期內進入行動者的視野之中,或行動者有意或無意地將其遮蔽或懸置起來,從而造成執行偏差行為的產生。

  上述問題在扶貧脫貧過程中表現尤為明顯。“兩不愁和三保障”作為具體的目標和行為導向,使得基層行動者圍繞這一明確的目標來進行資源配置和構筑行為重點,但隨著政策的執行和資源投入的加大,相關的保障問題就會得到一定的緩解,而部分群體內生動力相對不足則會上升為一個重要議題。但受制于明確的目標,這一議題上升為關鍵性議題的空間和動力略顯不足。

  四、結論

  習近平總書記指出:“在扶貧脫貧實踐中,我們形成了不少有益經驗,概括起來主要是加強領導是根本、把握精準是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎。”(27)總體而言,扶貧脫貧實踐過程中呈現的整體性治理模式是在吸納原有理論資源和合理因子的基礎上,扶貧主體又創新性地豐富和完善了其內涵,增加了中國特色的治理資源和治理智慧,很大程度上提升了其適應性和實踐性。只有將原有資源和新的要素有機結合起來,才能構成當代中國整體性治理模式的完整圖景。概言之,這一模式具有如下幾個方面的獨特屬性和關鍵特質。

  首先,執政黨介入帶來的政治勢能。賀東航等學者認為,政治勢能有三層含義:一是“黨的領導在場”。通過“黨的領導在場”來產生凝聚力,并整合跨部門利益,從而解決政策執行碎片化難題。二是“構建權勢”。利用黨政聯合發文將公共政策上升為黨的議題,賦予其更高的政治意義。三是“借勢成事”。讓下級感受到一種動而不可止的勢能,進而對“順勢而行者”起到推動作用、對“逆勢而行者”起著阻遏、阻止或改變行進方向的作用(28)。“科層組織一旦遇有政治勢能強大的公共政策,各級執行主體可以突破惰性和部門割裂,具有高化的效能和執行力。”(29)在當代中國的政策過程中,由于中國共產黨處于領導核心和支柱地位,決定了政黨主導型的政治結構和集中統一的執行結構。扶貧脫貧實踐過程中政黨意志的表達和傳遞、政治學習、組織動員和黨的監督帶來的較強政治勢能,也就必然引領這一實踐的全過程,并構成整體性治理模式作用發揮的前提性條件。

  其次,黨政同職同責帶來的正當性公共權威。扶貧開發領導小組作為扶貧脫貧行動中的最高決策機構,因市(縣)黨委和政府一把手擔任雙重組長成為總指揮部,這種決策和執行架構確保了政策目標按照頂層設計的路線圖和時間表嚴格執行,并充分動員兩個系統中的制度和治理優勢。“中國共產黨的本質屬性和執政地位,在法理意義上決定了中國共產黨必然代表人民執掌政權、運行治權,并由此決定了執政黨組織與其層級對應的政府體系必然融合而成‘黨政體制’,進而現實地體現為當代中國治理的黨政結構和路徑。”(30)“黨政體制”將政治勢能與公共權威深入結合在一起,并依據扶貧脫貧實踐過程的目標性、系統性與合作性需要,在二者之間靈活切換,以聚合和發揮政治與政府的雙重優勢,從而為整體性治理模式正向功能的釋放奠定了基礎性條件。

  再次,內外監督帶來的問題導向。黨和政府利用巡視、巡察和督察等多種監督手段,分主體、分層級地發現扶貧脫貧過程中存在的黨委和政府主體責任落實不到位、監督部門監管不力、職能和業務部門合作不暢以及項目推進緩慢、產業同質化傾向嚴重而特色化不足、扶貧措施覆蓋不全、扶貧資金保值增值面臨風險等各類具體的實際問題。扶貧主體以問題為導向,不斷地進行整改、完善與解決,實現政策執行與問題解決的有機聯動,最大程度上防止政策目標空轉、選擇性和變通性執行等行為的發生,從而實現了政策在問題解決中執行,在執行中發現問題的循環邏輯,為整體性治理模式發揮效能提供了可持續的動力機制。

  最后,綜合施策帶來的顯著效能。效能是由三個核心要素構成的概念組群:一是效能關注實際結果與預定目標間的接近程度。二是效能關注整個政策系統產出的凈收益,也即各種措施綜合實施過程中正負效能抵消之后獲得的實際成果。三是效能內含著特定目標群體和受益對象的真實獲得、實際感受和滿意評價,既包括數量、質量也包括價值等層面。農村扶貧脫貧實踐過程在原初決策目標與實際結果之間實現了較高的匹配度,各項措施綜合施策帶來的凈收益顯著,尤其是針對貧困群體收入增長和基本保障這兩個方面。貧困群體較高的滿意度和幸福感彰顯了中國社會基本公平正義的真實改進,以及弱勢群體生存權、健康權和發展權的切實維護,更凸顯了執政黨以人民為中心的執政理念扎根于基層社會的有效過程。顯著的治理效能為整體性治理模式的運行提供了明確的方向。

  注釋:

  ①“高位推動”作為學術術語最早由賀東航和孔繁斌兩位學者在公共政策執行的中國經驗一文中提出。參見賀東航、孔繁斌:《公共政策執行的中國經驗》,《中國社會科學》,2011年第5期。

  ②姚邁新:《對扶貧目標偏離與轉換的分析與思考——政府主導型扶貧模式中的制度及行動調整》,《云南行政學院學報》,2010年第3期。

  ③蔡科云:《政府與社會組織合作扶貧的權力模式與推進方式》,《中國行政管理》,2014年第9期。

  ④許漢澤:《行政主導型扶貧治理研究——以武陵山區茶鄉精準扶貧實踐為例》,博士論文,中國農業大學,2018年。

  ⑤許漢澤、李小云:《“行政治理扶貧”與反貧困的中國方案》,《探索與爭鳴》,2019年第3期。

  ⑥Martin Ravallion,“A Comparative Perspective on Poverty Reduction in Brazil,China,and India”,The World Bank Research Observer,Vol.26,No.1,2011.

  ⑦徐頑強、李敏:《公益組織嵌入精準扶貧行動的生態網絡構建》,《西北農林科技大學學報》(社會科學版),2019年第3期。

  ⑧鄒新艷、徐家良:《基于整體性治理視域的社會組織集成攻堅扶貧模式研究》,《行政論壇》,2018年第5期。

  ⑨張雪、甘甜:《軟嵌入:社會組織參與扶貧的行動邏輯——基于H組織的案例研究》,《中國非營利評論》,2019年第1期。

  ⑩楊秀麗、徐百川:《精準扶貧政策實施中村民自治能力提升研究》,《南京農業大學學報》(社會科學版),2017年第4期。

  (11)萬江紅、蘇云勛:《精準扶貧基層實踐困境及其解釋——村民自治的視角》,《貴州社會科學》,2016年第8期。

  (12)范小建:《完善國家扶貧戰略和政策體系》,第208頁,中國財政經濟出版社,2011年版。

  (13)左停等:《中國打贏脫貧攻堅戰中反貧困治理體系的創新維度》,《河海大學學報》(哲學社會科學版),2017年第5期。

  (14)J.S.密爾:《代議制政府》,第127~128頁,商務印書館,1982年版。

  (15)王雨磊:《技術何以失準?——國家精準扶貧與基層施政倫理》,《政治學研究》,2017年第5期。

  (16)Perri 6,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,New York:Palgrave,2002,p.33.

  (17)《黨的十九大報告輔導讀本》,第47頁,人民出版社,2017年版。

  (18)中共中央黨史和文獻研究院編:《習近平扶貧論述摘編》,第15頁,中共文獻出版社,2018年版。

  (19)黃建:《論精準扶貧中的社會組織參與》,《學術界》,2017年第4期。

  (20)丁建彪:《我國精準扶貧政策中公眾權益的保護與建設研究》,《行政論壇》,2019年第1期。

  (21)參見對吉林省鎮賚縣組織部部長的訪談記錄(2019年7月23日,編號Z20190723Z)。

  (22)邢成舉:《壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈》,《南京農業大學學報》(社會科學版),2016年第5期。

  (23)Perri 6,Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda,p.168.

  (24)諾曼·巴里:《福利》,第17頁,吉林人民出版社,2005年版。

  (25)阿馬蒂亞·森:《以自由看待發展》,第128頁,中國人民大學出版社,2002年版。

  (26)研究團隊目前已收集三個不同省份1000戶以上建檔立卡且已脫貧的貧困戶針對收入與能力的相關數據。

  (27)陳二厚、董峻、侯雪靜:《黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央引領脫貧攻堅紀實》,2017年5月22日,http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0522/c64387-29289828-3.html,2020年1月20日。

  (28)(29)參見賀東航、孔繁斌:《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》,《中國社會科學》,2019年第4期。

  (30)王浦劬、湯彬:《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》,《中國社會科學》,2019年第9期。

  (本文為國家社會科學基金項目“我國精準扶貧政策效能評估與可持續機制創新研究”(19BZZ101)的研究成果。吉林大學廉政智庫創新團隊建設項目“基層巡察與精準扶貧資金風險防范的關聯性研究”(2017LZZKY004)的研究成果。)

[ 責編:劉夢甜 ]
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